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用质量监测促进学前教育质量提高

2014-03-31 作者:深圳市教科院 刘华 分类:学前教育管理 浏览次数:

全国大面积地开展幼儿园示范或等级评估是从上个世纪九十年代开始的,从一开始的缓慢进行,到后来的大规模、快速地推进,尤其是一些地方开展教育强市、教育现代化城市评估以后,示范或等级幼儿园评估达到了一个前所未有的状态。在全国相当多的地方,幼儿园的示范或等级评估已经成为地方政府促进学前教育质量提高的一个重要手段。近两年来,随着中央政府对学前教育发展要求的提高,学前教育也越来越受到重视,许多地方也就把通过幼儿园示范或等级评估的情况作为政府政绩的一个重要标志。

发展学前教育事业和提高学前教育质量都是政府的责任,这些年的实践证明,忽略或放弃政府责任,学前教育事业发展和质量提高必然会受到影响,学前教育将必然走向滑坡。因此,在当前和今后相当长的时间内,我国的学前教育事业发展和质量提高必然也应当是在行政主导下进行的。

但是,行政主导并不意味着由政府包办一切,比如,举办幼儿园,从全国范围来看,政府所做的不到一半(据中国民办教育协会学前教育专业委员会提供的统计数据显示,截至2011年,中国的幼儿园总数已达到16.67万所,其中民办幼儿园11.54万所,占幼儿园总数的69.20%。新华网2012年12月7日),而从一些地区来看,幼儿园则大部分是由社会力量解决的(如广东省,目前的公办园比例只有不到30%,省委、省政府提出,到2013年,公办幼儿园比例争取达到30%,新华社广州3月3日电)。而对于幼儿园质量提高来说,行政主导更不能由政府包下来,全国十多万的幼儿园,各省、市、区(县)上万、上千、上百的幼儿园,单靠政府教育督导部门组织的示范或等级评估,只能针对少部分园,而且只能是采用大规模运动的方式进行,对于大面积幼儿园质量的真正提高及持续发展,并不能产生很好的效果。

当然,应当看到,从上个世纪九十年代开始的幼儿园示范或等级评估,在促进幼儿园贯彻学前教育法规、传播科学的学前教育理念、提高幼儿园保教质量等方面发挥了积极的作用,在推进整个学前教育事业发展和提高学前教育质量方面是做出重要贡献的。然而,当公平享有受教育权渗入到学前教育领域的时候,当许多国家和地区关于学前教育质量提高已经有了许多研究和具体实践的时候,我们就会发现,目前比较普遍采用的幼儿园示范或等级评估模式已经显现出制度设计上的缺陷。一是示范或等级幼儿园评估标准缺乏对大多数幼儿园的指导意义,因而大多数园也就失去了规范办学的参照和追求发展进步的动力;二是示范或等级幼儿园在许多地方是公办的,这些原本就由政府举办的幼儿园又因此获得了更多的政策和资金支持,导致有限的教育经费更集中地投向了公办幼儿园,加剧了政府资金与资源投入分配的不均衡,拉大了城乡之间、不同性质幼儿园之间的发展差距。即使在民办园较多的地区,示范或等级园已经涉及到许多民办园的情况下,也有类似的问题;三是示范或等级幼儿园的出现加剧了择园的竞争,导致一些好的幼儿园逐渐成为社会优势阶层独占的隐形福利,不利于学前教育的公平发展。

幼儿园示范或等级评估的另一个制度上缺陷是,一方面政府制定示范或等级标准(不同地区往往采用不同的标准),同时政府又组织人去评估,最后再把评估的结果作为政府的工作成绩,这本身就是一种既做运动员又做裁判员的设计。虽然一些地方已经让幼儿园的评估工作从督导部门中分离出来,成为了教育评估院的工作,但评估的总体设计并没有改变,评估的方式与思路没有改变,因而并没有解决教育评估在许多情况下只是为政府成绩背书的角色问题。另一方面,为追求政绩,在一些地方,已经出现了为追求示范或等级幼儿园数量而弄虚作假的情况。比如,一些地方为了达到教育强市(强区)或教育现代化城市的指标,对示范或等级幼儿园采用定比例的方式,使这些地方示范或等级幼儿园数量虽然有明显增加,但幼儿园保教质量却并没有真正的提高。

也许评估制度设计初时的出发点是想提高质量,但这些年实际运作过程中所暴露出的问题,使得现时评估制度已经到了非改革不可的地步。[NextPage]

那么如何在现有的行政主导下有效地促进学前教育质量提高呢?

一、对学前教育的质量要素进行分析。

一个地区的学前教育质量主要是通过这个地区的幼儿园质量和学前教育管理质量来衡量的。幼儿园的教育质量通常由两大类要素组成,一是结构性要素,包括了班额、师生比、生均面积、设施设备配备、教师工作年限、学历、工资待遇、日常经费使用等。这些要素是显性的,是幼儿园准入的一些基本要求,也是政府对幼儿园管理的重要指标,这些要素的情况也基本反映了幼儿园的基本质量。二是过程性要素,它是指幼儿园实际运作过程中的质量,包括了课程的具体实施、师生互动、幼儿发展和家庭参与等。这些要素是隐性的,它们是无法从表面现象直接发现的,是需要经过专业人员长期的跟踪,通过多种方式获取并进行分析才能得出结论的。

而学前教育管理质量的要素,包括了一个地区入园幼儿数量和比例,学前教育行政管理和所提供的服务情况,如相关制度的制订、经费的投入、人员的配备和相关服务提供的情况等。

因此,关注学前教育的各种显性要素,尤其关注幼儿园的结构性要素和涉及学前教育行政管理的一些基本要素并加强对这些要素的监测、跟踪与管理,是学前教育质量提高的关键所在,也是行政主导下促进学前教育质量提高并能产生真正作用的有效办法。

二、对影响学前教育质量的要素进行确定。

幼儿园质量的结构性要素、学前教育管理和服务的质量要素,都能较好地反映一个地区的学前教育质量情况。因此,需要根据一个地区的学前教育发展情况,确定该地区反映学前教育质量的基本要素,比如,幼儿园的班额、师生比;幼儿园生均活动室面积、户外活动场地面积、教师流动性;学前教育行政人员、教科研人员配备;学前教育经费投入数额、占教育经费比例;各年龄段幼儿的入园率;政府提供的相关政策、制度与服务等。

确定了这些要素后,也就能基本确定了评判一个地区学前教育质量的基本标准了。从行政管理角度来说,可以重点针对某些或某类要素进行跟踪管理,解决具体方面的问题,从而促进该地区学前教育质量的提高。

学前教育质量要素是根据国家对学前教育发展的基本要求确定的,因此,学前教育质量的要素是可以变化的。当一个地区的社会、经济发展发生变化,当教育的总体发展有了改变的时候,学前教育的质量要素也应当进行相应地调整。比如教师队伍质量要素,开始时可能只是确定教师的基本达标情况,如果在某个时期需要着重加强教师队伍建设,就可以对有关教师队伍的质量要素细化并进行跟踪管理,如教师的学历、在岗进修、工资待遇、工作时间等,从而达到进一步加强教师队伍建设,提高其质量的目的。

三、对这些学前教育质量要素进行监测与管理。

现行的示范或等级幼儿园评估是标签式的,用等级标签表明幼儿园的质量情况。这是一种固态的质量评价方式,虽然大部分地区教育督导部门每隔三、四年都会重新进行评估认定,但是无论如何,这种标签式的评估结果只能是短暂的,无法对动态的质量进行有效地跟踪,因而难以保证持续性质量。

示范或等级幼儿园评估不仅关注结构性质量要素,也关注过程性质量要素,但这些评估所关注的只是短时间的情况,对于需要长时间跟踪的过程性质量要素如此,即便对那些显性的结构性质量要素,评估往往也无法根据真实的情况得出结论。当一个评估团队集中在某个时段到某一个幼儿园时,他们要对其各种质量要素进行综合性评价,最后给出结论,由于时间短,这样的评估往往更注重文字材料,而文字材料的造假又是目前评估中比较普遍的现象。另外,这种方式缺乏对结构性质量要素的全面的、在一个地区背景下的比较与分析,因此很多的评估结果是没有太多说服力的。比如,某个地区普遍幼儿园学位不足,绝大部分幼儿园都是超额招生,而评估时如果按照标准就会造成这个地区绝大部分幼儿园都无法达标,因此在实际评估中要么是不按标准进行,要么就是幼儿园隐瞒实际招生数,或是在评估期间幼儿园少招生。而对于过程性质量要素,由于不是长期跟踪的结果,因而其质量结论往往更经不起认真追问。

另外,由于评估是用标签的方式来进行的,因而它只能在短时间内产生一定作用,而对长期的幼儿园质量并不能带来积极的效果。教育界的许多评估(如高校的评估,中小学的一些评估)之所以饱受诟病,其原因大概如此。而其它一些行业评估问题频频出现(如医疗系统),也充分说明评估并不是一个好的提高质量的办法。[NextPage]

改进现行等级评估制度的有效办法是用质量监测取代等级评估,同时用信息公开促进公众参与监测学前教育质量。

1.用质量监测取代等级评估。质量监测与示范或等级评估不同,它主要是定期(如一学期、一年或几年)对涉及幼儿园质量的某些或所有结构性要素进行持续地了解,从中发现某种趋势性的问题。比如,一个地区幼儿园的师生比,能比较好地反映该地区总体幼儿园师生互动情况,而根据总体情况再分析某些园、某类园的师生比情况,就可以大致掌握幼儿园的师生互动情况,从而有针对性地解决一些问题;再比如一个地区幼儿园生均活动室面积、生均户外活动场地面积情况,在一定程度上可以反映出该地区幼儿在园学习生活的质量情况,根据总体情况分析某些园、某类园的生均面积,可以更好地促进改善办园条件;而幼儿园教师学历、职称、在岗继续教育状况、工作年限等,是反映幼儿园教师队伍质量情况的一些要素,了解总体和部分情况对于提高教师队伍水平,有针对性地解决一些问题有着积极的作用。

许多的结构性要素一起就构成了这个地区幼儿园整体质量的基本情况。行政部门通过对各种结构要素的了解和分析,就可以比较全面地掌握幼儿园的基本质量情况,发现倾向性的问题,从而有针对性地解决一些问题。

而对于学前教育行政管理与服务质量。也可以通过对一些要素进行跟踪监测,从而发现问题和解决问题。比如分析某个地区幼儿入园情况,可以帮助调整一个地区的幼儿园布局分配;通过对一个地区学前教育经费总体数额、经费使用具体项目以及经费使用涉及的人群等分析,就能较好地了解政府对于学前教育投入的效率;而对制度政策、行政与教研人员配备、在职培训等的分析,可以发现某些方面存在的问题。

质量监测的特点是它并不直接指向具体的幼儿园或指向某个区域的学前教育质量,行政部门不是通过给幼儿园或所管辖地区做标签来标明其质量情况,而是通过对质量要素的定期监测来发现某些趋势和问题,分析背后的原因,从而可以有针对性地解决问题。比如,如果一个地区总体(或局部)幼儿园的师生比过低,就可以分析具体原因(教师配备不足或是因为入园幼儿太多),从而有针对性地采取针对性措施。

质量要素监测是行政部门管理学前教育的手段,它是一个发现问题、分析问题并解决问题的过程。而学前教育真正的质量提高,是行政部门不断发现问题并解决问题的结果,并不是评估的结果。从教育行政部门管理的角度上考虑,质量监测主要是针对结构性质量,即对结构性质量要素进行跟踪、分析与管理,而对于过程性的质量要素,由于它涉及到的时间长,专业要求高,则应当从行政部门分离出来,让位于独立的质量评估机构。这样的质量评估机构可以是大学、专业研究机构,或是有条件的民间评估机构。它们可以接受政府委托而对幼儿园的质量情况进行较长时间的跟踪评估,但是,这些机构的评估结果只能用于行政部门深入了解幼儿园的质量情况,了解影响学前教育质量的深层原因,为政策的制订提供依据,而不能把评估结果用来作为政府的成绩,或是作为行政部门评价、表彰的依据,否则就会导致政府为了成绩而降低标准,或基层为了得到表彰而造假的情况出现。

2.用信息公开促进公众参与监测学前教育质量。所有的质量要素都通过对幼儿园基本信息和学前教育管理的基本信息中得来的,因此要真正通过质量监测来促进学前教育质量提高,一个重要前提是信息公开,只有信息公开,才能得到学前教育质量的相关要素,才能对质量的要素进行分析,从而发现问题和解决问题,从而真正促进学前教育质量的提高。

长期以来,幼儿园的基本信息是不公开或很少公开的,除了收费项目、标准公开外,其它的信息公开很少,如幼儿园经费使用情况,玩具、设备及活动场地情况,教师的基本情况等,大部分信息不会对外公开,即使是教育行政部门,通过逐级上报,也很难掌握真实、准确的信息。而关于学前教育行政管理的相关信息,如入园率,学前教育经费投入及使用情况,教师培训情况等,公众更无法知道。尤其在目前许多地方大量民办幼儿园存在的情况下,涉及幼儿园基本情况的信息,涉及学前教育行政管理的信息,更是很少公开,也很不准确。这种情况下,对幼儿园教育质量的监测,对整个学前教育质量的监测就会变得很困难。因此,力促幼儿园基本信息公开,力促学前教育行政管理与服务基本信息公开,是真正推进学前教育质量提高的关键所在。

幼儿园是公共教育机构,学前教育是基础教育的一个重要组成部分,是政府提供的一种公共服务,因此,只要是经过政府审批举办的幼儿园,只要是涉及到一个地区学前教育发展与质量的基本信息,都应该向外公开,都应该接受公众的监督。同时,作为一项公共服务,只有真正依靠公众,才能对其实施最完备和最有效的监督。

2008年,《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布,使学前教育相关信息公开有了依据,也为学前教育质量监测实施提供了条件。因此,我们可以从政府公共服务角度,从基础教育角度,逐步推进学前教育的基本信息公开,逐步推进学前教育质量监测制度的建立,从而使学前教育质量变成一项公众可以参与、能得到不断改进与提高的工作,促进幼儿身心健康发展。[NextPage]

如何推进学前教育基本信息的公开?如何让这种公开对质量监测产生有效的作用,一些国家、地区和组织的做法值得我们借鉴。比如我国的香港教育局,其网站里关于幼儿园的栏目中,就有全香港所有幼儿园的基本信息。各幼儿园根据教育局所列项目,按照是否接受政府资助(香港分营利与非营利幼儿园,后者可以得到政府教育券资助),公开具体的基本信息,包括幼儿园园舍信息、招收幼儿信息、收费信息、日常经费使用信息、教职工工资结构信息等,其中一些信息是经过有关部门审查的,如日常经费使用信息。再比如联合国教科文组织,每年的教育质量监测报告,所用数据主要由各国政府所提供,质量监测报告就是根据各国提供的信息进行相关分析。

鉴于学前教育信息公开与质量监测在我国很少进行,同时由于长期以来我国统计上报中的各种问题,学前教育的信息公开可以采用填报加抽检的方式进行,即幼儿园在规定时间内向上级部门上报基本信息,上级部门组织公众代表对其基本信息进行抽查,确认其真实性后再进行公开。这一过程既是对幼儿园基本信息真实性的检查过程,也是幼儿园质量监测的具体实施过程。因为基本信息包含的质量要素,而抽查主要是针对质量要素进行的。

抽查由行政部门组织,但为了确保其公正,参加抽查的人员可以是随机的,可以有人大代表、政协委员、家长代表或是其他非学前教育系统人员。理论上说,只要关心学前教育、愿意参加此项工作,并且在一个地区较长时间居住的人都可以加入。每年定期进行抽查,提前做好抽查人员的报名工作,这样可以保证广泛的社会参与和公正。

当然,为了让幼儿园和公众对学前教育信息公开和质量监测有个逐步适应的过程,幼儿园填报的基本信息可以是全面的,但抽检和最后的信息公开可以是部分和少量的,当信息公开和质量监测成为一项正常工作以后,抽检与公开就可以是全方位的。这样就信息公开与质量监测就可以变成一项真正公众参与、促进学前教育质量提高的有效手段。

而学前教育行政管理的信息公开也要同步进行,并且相关信息要经得起公众的检查与质询。

最近,国务院召开会议,在以往取消了一批达标表彰评估项目的基础上,再取消76个评估表彰项目,尤其是一些带有收费性质的项目(中新网8月21日电)。其目的就是要真正使各级政府更好地把精力放在日常管理上,遏制住政府使用财政资金和向企业或社会摊派费用的冲动。

虽然幼儿园的示范或等级评估并不在取消之列,但从转变政府职能、创新政府管理的角度上看,幼儿园示范或等级评估,以及涉及到教育的各种评估都应当逐步取消,代之以常态的质量监测,而信息公开、公众参与才能真正促进学前教育这样一个公共服务质量的提高,真正促进学前教育的发展。

党的十八届三中全会提出了关于教育改革的一系列思路,其中,教育的管办评分离,为改进学前教育的评估与推进学前教育质量监测提出了明确的方向。政府应尽快把评估的权力,把质量监测的权利交给社会,而政府的职责就是制订相关标准,公开相关信息,同时让幼儿园公开基本信息,用信息公开、用社会监督和独立的社会机构评估促进学前教育质量的提高。